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浅谈乌苏市地方国有农牧场体制改革存在的问题及建议
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·辛红梅·
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根据自治区农村综合改革办公室关于深化国有农牧场体制改革精神，我市结合实际，制定了《乌苏市地方国有农牧场体制改革实施方案》，采取强有力的措施，加快乌苏市地方国有农牧场体制改革，现将具体做法总结如下：
一、基本情况
乌苏市辖7个国有农牧场，即：哈图布呼农场、古尔图牧场、甘家湖牧场、巴音沟牧场、赛力克提牧场和马吉克牧场、园艺场。7个国有农牧场耕地总面积17.5万亩，草场面积1199.2万亩，林地面积15.08万亩；共有户数10995户、人口35527人。
二、主要做法
1.土地管理体制方面，在国有土地性质不变的前提下，实行原有土地承包经营和开发土地租赁经营双轨制。
1983年实行农村家庭联产承包责任制时，国有农牧场为调动农业职工的生产积极性，参照乡镇家庭承包政策，与农场生产队职工签订了为期15年的承包合同；1998年二轮承包时，国有农牧场继续参照二轮延包政策，在一轮承包的基础上与国有农牧场职工签订了为期三十年的土地承包合同，并由市政府发放了土地经营权证书，但国有农牧场国有土地性质不变，职工身份不变。
通过实行土地管理双轨制，一方面调动了职工发展生产的积极性，促进了职工增收和国有农牧场稳定，另一方面使国有农牧场保持一定的土地收入，便于农牧场缓解经费不足的问题和集中资金办公益事业。同时，国有农牧场原有土地承包给职工经营后，也存在一些不利因素：一是职工自主权增大，牧场对职工的管理相对弱化，在实施产业结构调整、科技推广等方面的难度加大；二是无法组织大规模、集约化经营，在生产效益方面难以实现大的突破；三是部分职工长期拖欠应缴国有农牧场的费用，国有农牧场不能采取收回承包地的措施有效解决这个问题，使集体经济受到损失。此外，根据上级有关文件精神，国有农林牧场税费改革的财政转移支付，只补助免除类似“三提五统”后的减收部分，国有农牧场应继续提取职工管理费，但从目前情况来看，职工管理费提取十分困难，如不加大财政转移支付资金额度，牧场机构运转和发展建设都将面临困难局面。
2.企业管理体制方面，实行企业改制，根据企业实际情况确定经营方式，促进企业在市场经济条件下发展。
改革开放以来，部分国有农牧场逐步发展了棉花加工厂、农机、建筑安装、农资经销等集体企业，这些企业在经济发展中，曾经发挥了重要的作用。2000年以前，这些企业每年向国有农牧场上交一定的利润，在壮大集体经济、扩大就业、增加职工收入等方面都做出了较大的贡献。但随着市场经济的深入发展，原来由国有农牧场集体经营的管理模式已经不能适应需要，政企不分、管理人员权责不明、干部职工积极性不高等因素，都给企业发展带来很多困难和问题，特别是棉花加工厂，连年亏损，使国有农牧场经济受到很大损失。根据国家关于深化国有企业改革的精神，2003年以来，国有农牧场对场办企业实施了改革，棉花加工厂全部实行私人经营，国有农林场不承担任何费用和风险。
3.社会公益事业方面，剥离农场办社会功能，减轻农场负担，强化管理职能。
按照国有农牧场的管理模式，国有农牧场长期以来承担着企业办社会等公共事业方面的负担。每年承担企业工资及设备购进、办公经费等等办社会职能开支。为配合国有农牧场税费改革，按照剥离国有农牧场办社会功能的要求，我市已分别将学校、医院移交给市教育局和卫生局，学校、医院工作人员工资等费用由上级财政承担。国有农牧场停办了原来的合作医疗，目前实施的是新型农牧区合作医疗。
同时，通过市场化运作，逐步将其他公共事业剥离出去，达到了增收节支的目的。如通过招商引资，建成集中供暖设施，由民营资本承担场区集中供暖业务，在减轻农牧场负担的同时，促进了节能和环保。农牧场在剥离这些功能后，不再履行经营职能，强化了管理职能，促进公共事业的进一步发展。
4.配套改革方面，逐步推进社会保障体系建设，促进牧场发展稳定。
按照上级关于将地方国有农牧场职工纳入养老统筹的安排，我市积极推进社会保障体系建设，认真落实职工养老保险工作，扎实做好新型农牧区合作医疗各项工作和低保户生活保障工作，从制度层面解决国有农牧场贫困人口问题。
三、存在的问题和困难
1.我市国有农牧场作为国有农牧企业单位，属自负盈亏企业性质，在发展和建设过程中，一直无法享受国家的各类项目和资金政策，各项规划、建设只能依靠银行贷款、农牧民自筹等方式来解决，致使经济发展严重滞后，农牧民生活水平相对低下。
2.自农村税费改革以后，我市7个国有农林牧场的集体土地、牲畜全部以二轮承包的方式转包给农牧民，不收取承包费，加之国营农牧林场无其他工商企业，连年经营亏损，收入来源匮乏，运行十分困难。
3.7个国有农牧场在供养企业管理人员、加快农田水利基础设施建设、推动新农村建设及发展教育、医疗、卫生、文化等社会事业过程中，累计产生债务1.26亿元。同时税费改革后，国家减免了农牧民的相关收费项目，取消了国有农林牧场一切管理费，使得农牧场财政收入锐减，更无能力自行化解债务，严重制约了农牧场的发展。
4.由于国有农牧场背负债务过重，加之财政收入锐减，无法按时缴纳在职干部职工、退休职工养老统筹和医疗保险金；同时，国有农牧场职工增收渠道单一，大部分职工因生活困难无力参加职工养老统筹和医疗保险，无法实现应保尽保。
5.我市除哈图布呼农场、马吉克牧场的行政界线已确权外，其他国有农林牧场土地至今未确权，一直沿用历史使用界线。由于权属界线不清，土地所有权或使用权的争议及草场纠纷逐年增多，严重影响了各农牧场的日常管理及农牧民正常的生产、生活秩序；同时，因土地无人监管或监管不力，土地或草场无序开垦现象时有发生，生态资源环境受到严重破坏。
四、几点建议
一是对现行的国有农牧场进行体制改革，将国有农牧场纳入乡镇行政管理体制，将企业自身供养的管理人员全部纳入财政，并提高工资待遇。
二是加大项目资金的支持力度，在保障正常的经费需求情况下，化解我市国有农牧场背负的1.26亿元债务，促进县域经济均衡发展。
三是在国有农牧场防病改水、草料地、相关站所、水利、道路、文化阵地等基础设施建设项目和资金方面给予政策倾斜，改善国有农牧场发展环境，切实提高农牧民生产生活水平。
四是在加快国有农牧场改制的同时，确保在职职工、退休职工继续享受养老统筹和医疗保险等社会保障政策，维护社会稳定。
五是建议上级相关部门尽快对我市国有农牧场未确权的土地进行确权，切实维护各农牧场及农牧民的利益。
